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深化立法領域改革 堅持改革和法治相統一

許安標

　　黨的二十屆三中全會緊緊圍繞推進中國式現代化，擘畫了進一步全面深化改革的戰略舉措。全會《決定》強調，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度，并對完善中國特色社會主義法治體系、深化立法領域改革作出戰略部署，對建設更高水平的社會主義法治國家，具有重大而深遠意義。

　　新時代處理改革和法治關系

　　取得重大理論創新和制度創新成果

　　習近平法治思想科學闡釋了改革和法治的關系。改革的特點是“破與變”，法治的特點是“立與定”，兩者形成張力，處理不當，就會產生一定的矛盾和沖突，歷史上和現實中都有相互掣肘的事例和教訓。過去曾有觀點認為，改革就是要沖破法律的禁區，現有的法律規定妨礙和遲滯改革，改革要上路、法律要讓路；也曾有觀點認為，法律就是要保持穩定性、權威性和適當的滯后性，法律很難引領改革。針對實踐中的難題和認識上的誤區，習近平總書記運用馬克思主義的立場觀點方法，把馬克思主義法治理論同中國具體實際和中華優秀傳統法律文化相結合，深入思考改革和法治的關系，創造性提出一系列原創性重要理論和論斷，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”“要高度重視運用法治思維和法治方式推進改革，堅持重大改革于法有據”“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節”……這些重要論述，廓清迷霧，破除了對改革和法治關系的認識誤區，破解了改革和法治的現實難題，為處理改革和法治的關系提供了根本遵循和科學指引。

　　憲法和立法法為處理改革和法治的關系提供了根本法依據和法律規范。1982年通過的現行憲法，集中體現了黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策，并根據改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發展，在黨中央領導下，全國人大于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年先后5次對現行憲法部分內容作出重要修正，共通過52條憲法修正案，憲法在實踐中實現與時俱進。歷次憲法修改都體現了鮮明的改革特色，將重大改革原則和成果上升為根本法規定。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，是對現行憲法的一次十分重要的修改，確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標內容，完善依法治國和憲法實施舉措，充實堅持和加強中國共產黨的全面領導的內容，對監察委員會作出規定等。這些都是新時代取得的重大理論成果、實踐成果和制度成果，為全面深化改革提供了根本法保障。

　　立法法作為“管法的法”，于2000年3月由九屆全國人大三次會議通過，此后分別于2015年、2023年進行了兩次修改，為處理立法與改革的關系提供了重要制度規范。2015年修改立法法，為實現立法和改革決策相銜接，明確了授權決定的期限和實施要求，并增加規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這為立法授權改革提供了法律依據。2023年修改立法法，增加規定：“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。”對2015年立法法關于授權改革的規定進行補充完善，刪去在“行政管理等特定領域”的限定，使授權決定適用性更廣。還增加規定：“暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定的事項，實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務委員會及時修改有關法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規定。”這些修改完善，為解決全面深化改革中遇到的重大法律問題提供了重要原則、方式和規范。

　　新時代立法與改革

　　良性互動，相輔相成，相伴而行

　　新思想引領改革和法治同頻共振、同向發力，形成寶貴經驗和做法。

　　對實踐證明行之有效的，及時上升為法律，以立法形式確認改革經驗和成果。對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革成果，及時上升為法律，是立法主動適應改革和經濟社會發展需要的重要方式。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革。制定監察法是深化國家監察體制改革總體安排中的重要一環、重要一步。經過局部試點，全國推開，2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過監察法，構建集中統一、權威高效的國家監察制度。此后還相繼制定了監察官法、政務處分法，確立監察法規的法律地位等，為監察法的實施提供堅實基礎。

　　對立法條件還不成熟的，依法及時作出授權決定，對有關改革事項進行實踐探索。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，嚴格依照法定程序作出授權依據，在若干地區開展改革試點，確保有關改革試點在法治框架內依法有序推進，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革，確保改革和法治實現良性互動。黨的十八大以來，全國人大常委會先后作出50多項授權決定和改革決定，涉及自由貿易試驗區、行政審批制度改革、農村土地制度改革、金融體制改革、司法體制改革、公務員制度改革、社會保險制度改革、軍官制度改革、武警部隊改革等多個方面，為局部地區或者特定領域先行先試，積累可復制、可推廣經驗，提供法律支持保障。按照授權決定和改革決定要求，及時安排聽取審議試點工作情況報告，推動有關方面及時總結經驗、提出復制推廣建議，統籌安排相關立法修法工作，從改革實踐中吸取經驗，完善法治。授權決定到期后，對于實踐證明行之有效、具備復制推廣條件的改革舉措，及時總結修改完善相關法律；對需要繼續探索的改革舉措，決定延長試點期限或納入新的試點加以完善；實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律。

　　對不適應改革要求的有關法律法規，及時修改廢止。現行法律不適應改革和經濟社會發展需要，或與改革決策不一致的，盡快修改法律，為推進相關改革提供法律依據，保障經濟社會發展各領域重大改革措施順利實施。近年來，除了對改革事項涉及的法律進行系統性修改或專項修改外，為使法律及時跟進改革需要，還通過打包方式修改法律。打包修改法律是基于同一改革需要，對若干法律中的同類問題、相近或者相關的條款一并進行修改，以實現同一目的。打包修法的修改幅度較小、修改內容比較單一、各方面意見比較一致，在工作流程上更加簡便快捷、協同高效，能夠快速有效地應對經濟社會的變化和改革發展的需求。黨的十八大以來，打包修改的數量大幅上升，至今已有25次155件，集中在貫徹落實黨中央重大決策部署，推動和保障相關改革舉措落地，包括放管服改革、優化營商環境、政府職能轉變、深化黨和國家機構改革等。

　　在研究改革方案和改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。在醞釀作出重大改革決策部署時，同步研究考慮立法需求，不斷提高立法與改革銜接的速度、準度和精度，實現立法決策與改革決策的精準有效銜接，為加強改革的系統集成、協同高效提供堅實的法治保障。比如，深化黨和國家機構改革，是堅持和完善黨的領導、完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。2018年，黨的十九屆三中全會通過關于深化黨和國家機構改革的決定。同年3月，《國務院機構改革方案》提請十三屆全國人大一次會議審議通過。在機構改革方案研究和落實過程中，同步部署研究改革涉法問題，組織專項任務小組進行研究，推動落實。

　　準確把握深化立法領域改革精神和任務要求

　　增強推動落實的自覺性

　　立法是推進制度建設、體制機制改革，落實改革方案和舉措，明確規范改革路徑的重要途徑和形式，深化立法領域改革在全面深化改革中具有重要地位作用。全會《決定》以“深化立法領域改革”為題作出專項部署，本身就是一項具有創新性的舉措和概括。立法調整社會關系，領域寬廣，深化立法領域改革，統領了立法體制機制、方式方法以及立法如何更好反映體現客觀規律、立法活動自身規律的改革要求，包括了豐富內涵，必將有力推動立法工作高質量發展。適應新一輪全面深化改革的要求，堅持全面依法治國，深化立法領域改革十分必要。隨著法律體系的形成完善和發展充實，其覆蓋調整的領域更廣更全，全面深化改革將更多涉及現有法律的規定，立改廢釋纂的任務將更加繁重，要求更高、時效更強。

　　全會《決定》提出深化立法領域改革的具體任務，是黨的十八大以來全面深化改革、全面依法治國要求的延續發展，既有重申強調，又提出了新舉措新要求。重申強調的任務，說明其十分重要，具有基礎性，也是需要持續推進、不可能一蹴而就的，同時還要結合新形勢深刻把握。實踐無止境，改革開放無止境，立法也無止境；立法質量沒有最好，只有更好；只有進行時，沒有完成時。因此任務中提出，要繼續完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，提高立法質量，以更好發揮立法對改革的引領、推動、規范、保障作用，為中國式現代化提供有力法治保障。具體任務可以概括為五個方面：

　　一是加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施制度體系。建立憲法實施情況報告制度，完善合憲性審查、備案審查制度。憲法是中國特色社會主義法律體系的核心，加強憲法實施和監督在法治國家建設中具有重要牽引作用。在總結備案審查工作報告的基礎上，建立憲法實施情況報告制度，將成為推動憲法實施的有力形式。

　　二是完善立法工作格局。完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，探索區域協同立法，指明了立法體制改革的重點方向，要明確立法各方面各環節的責任要求，形成立法工作合力。立法是黨的主張和人民意志的統一，立法踐行全過程人民民主，吸納民意、匯集民智，既是人民當家作主的重要體現，又是立法工作規律的內在要求，也是完善立法工作格局的重要內容。

　　三是加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。圍繞全面深化改革、推進中國式現代化的戰略舉措，聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制、發展全過程人民民主、建設社會主義文化強國、提高人民生活品質、建設美麗中國、建設更高水平平安中國、提高黨的領導水平和長期執政能力，強基固本，突出立法重點，區分輕重緩急，研究謀劃立法工作。

　　四是統籌運用立改廢釋纂等多種形式。立法主動與改革決策相銜接，落實改革舉措，及時把改革成果上升為法律制度，特別是通過基礎性、綜合性法律的制定修改，開展法典編纂，確認鞏固歷史性變革、系統性重塑、整體性重構的改革成果。建設全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺，既是匯集展示法治體系建設成果的需要，也有利于人民群眾查詢了解制度建設成果和依據，充分發揮社會各方面在法治建設中的作用，協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革，弘揚社會主義法治精神。

　　五是健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制。這是堅持依法治國與依規治黨有機統一的必然要求，黨內法規和國家法律在精神上宗旨上是一致的，但在具體調整對象、方式方法上又有所差別，既要善于把黨言黨語轉化為法言法語，避免簡單照抄照搬甚至復制，又要使黨內法規與國家法律法規相銜接，重點是調整事項和對象有交叉重疊的方面，通過征求意見、相互溝通、座談交流等機制在起草、制定和實施過程中，在不同層面協調。

　　對深化立法領域改革任務的領會把握，既要找準切入點，明確具體任務，又要跳出具體任務，從全局上、大局上，新形勢、新要求上深刻把握。全會《決定》對進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重大意義的深刻闡述和提出的總體要求，包括全面深化改革的指導思想、總目標和聚焦的重點、完成時限、貫徹的原則等，對深化立法領域改革都具有重要的指導意義，需要在立法領域改革中切實貫徹。全會《決定》對經濟、政治、文化、社會、生態文明、國家安全、國防和軍隊等方面部署的改革任務，加強黨對改革的領導、深化黨的建設制度改革、黨風廉政建設和反腐敗斗爭等提出的要求和任務，也有諸多涉及立法任務的，如明確點出的立法項目有編纂生態環境法典，制定金融法、民營經濟促進法、反跨境腐敗法，修改監察法、完善監督法等，還有許多制度建設、體制機制改革任務，也涉及立法修法，要從以中國式現代化推進強國建設、民族復興偉業全局，提高政治站位，準確把握，增強推動落實的自覺性，扎實推進深化立法領域改革任務落地生效。

　　（作者系全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會副會長）